“关于完善湿地保护法，大力加强湿地保护的建议”复文（2017年第2914号）

　　一、关于完善湿地保护立法问题
　　湿地作为重要而独特的生态系统，在涵养水源、净化水质、吸收二氧化碳、制造氧气、调节气候、维护生物多样性等方面发挥着不可替代的作用。加强湿地保护管理，扩大湿地面积，对于建设生态文明和美丽中国、实现人类持续发展具有重要的意义。但是，在全球三大生态系统中，我国唯独湿地生态系统保护没有立法，湿地保护法制建设严重滞后，全国湿地保护管理工作基本处于无法可依的状态。正如你们在建议中提到：湿地的概念缺乏有效界定，实际导致了现行的法律法规在湿地开发、利用、保护、管理等方面，还没有真正起到调整作用；从我国湿地资源立法现状看，尚无一部专门针对湿地资源开发、利用、保护的法律法规，管理权限混乱，管理主体不明，管理不力，由此造成了湿地资源萎缩、污染、破坏，使其价值和作用受到了严重影响，因此，制定湿地保护法律法规，建立切实有效的法律制度，加强湿地保护已刻不容缓。
　　我局高度重视湿地保护的立法工作。从1998年开始，组织有关专家对中国湿地保护立法问题进行系统研究。2004年，我局成立了湿地保护条例起草小组，负责《中华人民共和国湿地保护条例（草案建议稿）》的起草工作，并确定了“全面保护、科学恢复、合理利用、持续发展”的立法基本方针。到2007年底，组织专家完成了《我国湿地保护管理现状及存在问题研究》、《现行与湿地保护相关法律法规政策研究》等与湿地保护法律制度相关的17个专题研究，开展了大量的国内外立法调研，在广泛征求意见的基础上，起草了《中华人民共和国湿地保护条例（征求意见稿）》。2007年12月、2008年4月、2011年9月和2013年6月，征求意见稿4次书面征求了国务院各有关部门的意见，多次征求地方和专家意见。我局就湿地保护条例的起草情况和基本制度与农业部、国土资源部、环境保护部、水利部、住房城乡建设部、国家海洋局等部门进行了协调沟通，多次向国务院法制办进行了汇报，并共同讨论、修改和完善了《湿地保护条例（草案）》。湿地保护条例已多年被列入国务院立法工作计划。李克强总理和汪洋副总理都作了重要批示，要求加快湿地立法，健全保护制度，进一步提升我国湿地保护工作水平，为建设生态文明和美丽中国奠定坚实的生态基础。我局党组对湿地立法非常重视，每年都把湿地立法作为当年的重点工作之一；局领导多次作出批示，要求更加努力地推进湿地立法，并亲自到有关部门和国务院法制办进行沟通和协调。2015年，中央全面深化改革领导小组办公室已将研究制定湿地保护条例列入《贯彻实施党的十八届四中全会决定举措2015年工作要点》，要求抓紧部署该项工作。2015年11月，我局向国务院法制办报送了《湿地保护条例（送审稿）》，该送审稿包含了你们在建议中提出的湿地资源保护制度和湿地资源规划制度。2015年12月，国务院法制办将其送各有关部门、各省级人民政府、部分湿地保护管理机构、有关科研教学机构等79个单位征求了意见。2016年，我局对各单位反馈的意见进行梳理研究，根据反馈意见对《湿地保护条例（送审稿）》进行了修改，并向国务院法制办进行了汇报。2016年中央全面深化改革领导小组第二十九次会议审议通过了《湿地保护修复制度方案》，国务院办公厅《关于印发〈湿地保护修复制度方案〉的通知》（国办发〔2016〕89号）中明确提出：加快法制建设，抓紧研究制定系统的湿地保护管理法律法规，切实保护好水、土地、野生动植物等资源，督促指导有关省份结合实际制定完善湿地保护与修复地方法规。为贯彻落实《湿地保护修复制度方案》，下一步我局将积极配合国务院法制办做好《湿地保护条例》的审查工作，力争尽快出台湿地保护法规。
　　二、关于完善湿地产权制度问题
　　为建立和完善湿地产权制度，2016年我局根据中央全面深化改革领导小组的要求，在宁夏甘肃两省区开展了湿地产权确权试点工作，并编制印发了《在甘肃宁夏等地开展湿地产权确权试点方案》。2016年12月20日，国土资源部、中央编办、财政部、环境保护部、水利部、农业部和我局共同印发了《关于自然资源统一确权登记办法（试行）的通知》（国土资发〔2016〕192号），将湿地作为独立登记单元纳入自然资源统一确权登记，以明确湿地使用权和主要用益物权。目前，我局积极配合国土资源部分别编写和印发了《甘肃湿地产权确权试点方案》和《宁夏湿地产权确权试点方案》，甘肃宁夏两省区正在按照试点方案开展确权试点，按照计划，2017年底前将完成湿地产权确权的试点工作。同时，国家海洋局正在开展滨海湿地海域使用权、无居民海岛使用权确权登记，完善滨海湿地使用权管理。随着湿地产权确权试点和推广工作的开展，将逐步完善湿地产权制度。
　　三、关于完善湿地资源规划制度问题
　　根据国民经济和社会发展的总体要求，为制定湿地保护恢复与合理利用战略目标和任务，我局于2002年组织编制了《全国湿地保护工程规划（2002—2030年）》。2003年，国务院批复了《全国湿地保护工程规划（2002—2030年）》，要求根据国民经济和社会发展规划，同步编制五年期同步实施规划，进一步加大湿地保护的投入力度。目前，经国务院批准，我局已经牵头编制并组织实施了湿地保护工程“十一五”、“十二五”两期规划。通过阶段性规划的实施，较好地落实了全国湿地保护的阶段性目标任务，对做好重要湿地的保护和退化湿地的恢复起到了示范带动作用，探索形成了湿地保护与恢复的有效模式，强化了基层湿地保护管理能力建设，为实施“十三五”规划奠定了基础。2017年3月28日，我局与国家发展改革委、财政部联合印发了《全国湿地保护“十三五”实施规划》，进一步明确了“十三五”期间湿地保护的目标和任务。同时，我局还要求各地根据“十三五”国家规划，编制实施地方湿地保护规划，把湿地保护的目标任务落实到实处。通过国家和地方湿地保护规划的实施，将从宏观上解决湿地资源利用与保护、当前利益与长期持续发展的矛盾，实现湿地资源的可持续利用，促进经济、社会的可持续发展
　　四、关于完善湿地保护制度问题
　　我局及其他相关部门高度重视湿地保护制度建设工作。2013年3月，我局颁布了《湿地保护管理规定》（国家林业局令第23号），在该规定中明确了湿地保护的调查制度、规划监测制度、分级管理制度、用水补水制度、污染防控制度、保护体系建设制度、合理利用制度等一系列制度，还包含了许多禁止性和限制性的保护措施。国家海洋局印发了《国家海洋局关于加强滨海湿地管理与保护工作的指导意见》（国海环字〔2016〕664号）和《关于全面建立实施海洋生态红线制度的意见》。2016年，我局根据中央全面深化改革领导小组的部署，起草了《湿地保护修复制度方案》。中央全面深化改革领导小组第二十九次会议审议通过了《湿地保护修复制度方案》，国务院办公厅下发了《关于印发〈湿地保护修复制度方案〉的通知》（国办发〔2016〕89号）。《湿地保护修复制度方案》要求建立和完善与湿地保护恢复有关的制度政策，包括湿地面积总量管控制度、红线制度、占补平衡制度、分级管理制度、湿地保护修复成效评估奖惩制度等等。为贯彻落实《湿地保护修复制度方案》，5月中旬，我局与国家发展改革委、财政部、国土资源部、环境保护部、水利部、农业部、国家海洋局等8部门联合印发了《贯彻落实湿地保护修复制度方案的实施意见》），要求各地必须把《湿地保护修复制度方案》的贯彻落实列入重要议程，扎实推进，抓紧组织制定本省（区、市）贯彻落实《湿地保护修复制度方案》的工作方案或实施意见，细化工作任务、落实工作责任、明确工作时限，提出建立湿地保护修复制度的时间表、路线图，建立湿地保护修复工作部门协调机制，及时协调解决重大问题。随着《湿地保护修复制度方案》的贯彻落实，将出台一系列湿地保护恢复制度或政策，完善湿地保护制度，为我国湿地保护与合理利用提供坚实的制度保障。