“关于请求放宽南水北调水源涵养区新一轮退耕还林政策的建议”复文（2015年第2749号）

    一、关于在南水北调水源涵养区将政策放宽为15度以上坡耕地实施的问题
    实施退耕还林工程是党中央、国务院站在中华民族生存和发展的高度，为治理水土流失、改善生态环境、促进经济社会可持续发展做出的重大战略决策，对于加强生态文明建设具有重大战略意义。旬阳县地处秦巴山区东段，属南水北调中线工程水源区，陡坡耕地多，水土流失严重，一直是退耕还林工程实施的重点区域。2000—2013年，前一轮退耕还林工程国家共安排旬阳县退耕还林任务67.9万亩，其中退耕地造林34.7万亩、荒山荒地造林30.6万亩、封山育林2.7万亩，累计投入资金9.9亿元。工程建设取得了生态改善、农民增收、农业增效和农村发展的显著综合效益，得到了当地干部群众的一致拥护和支持。
    经国务院批准，2014年有关部门联合下发了《关于印发新一轮退耕还林还草总体方案的通知》（发改西部﹝2014﹞1772号），并启动实施了新一轮退耕还林还草工程。考虑到旬阳县生态区位重要，国家继续将旬阳县纳入新一轮退耕还林实施范围，2014年陕西省安排旬阳县退耕还林任务0.4万亩，中央投资320万元。《新一轮退耕还林还草总体方案》（以下简称《总体方案》）规定，新一轮退耕还林还草依据第二次全国土地调查和年度变更调查成果，严格限定在25度以上坡耕地、严重沙化耕地和重要水源地15—25度坡耕地。到2020年，将全国具备条件的坡耕地和严重沙化耕地约4240万亩退耕还林还草，其中包括：25度以上坡耕地2173万亩，严重沙化耕地1700万亩，丹江口库区和三峡库区15—25度坡耕地370万亩。对已划入基本农田的25度以上坡耕地，要本着实事求是的原则，在确保省域内规划基本农田保护面积不减少的前提下，依法定程序调整为非基本农田后，方可纳入退耕还林还草范围。因此，旬阳县作为丹江口库区及上游县，15度以上坡耕地可以实施退耕还林。但《总体方案》规定，不得擅自扩大退耕还林还草规模，不得将基本农田、土地开发整理复垦耕地、坡改梯耕地、上一轮退耕还林已退耕地纳入退耕范围。目前的主要问题是，按照《基本农田保护条例》的要求，15度以上坡耕地中的基本农田不能退耕还林，影响水土流失治理和特色产业发展的规模化，影响工程的组织实施和后期管护，也影响吸引社会资本参与工程建设。
    习近平总书记2014年在中央财经领导小组第5次会议上要求，要扩大退耕还林、退牧还草，有序实现耕地、河湖休养生息，让河流恢复生命、流域重现生机。有的地区特别是平原面积小的地区，一度把很多25度以上坡地划进了基本农田。严守耕地红线、保护基本农田是必需的，但不能形而上学，要实事求是，该改正的要改正，该退的要退够。为贯彻落实习近平总书记的重要讲话精神，我局正在积极协调国家发展改革委、财政部、国土资源部和农业部，争取将25度以上坡耕地全部调整出基本农田保护区，从根本上解决实施新一轮退耕还林地块落实困难的问题，并进一步扩大退耕还林规模。
    旬阳县等重要水源地地区可先按照《总体方案》的要求，尽量将25度以上坡耕地调整出基本农田保护区，争取陡坡耕地集中连片先实施退耕、符合退耕条件的陡坡耕地基本农田先退后调。待国务院正式批准将25度以上坡耕地中基本农田调整为非基本农田、进一步扩大退耕还林规模后，相关地区可将25度以上坡耕地全部纳入新一轮退耕还林工程实施。
    对于划为基本农田的15—25度坡耕地实施退耕还林的问题，我局积极支持南水北调水源区在充分尊重农民意愿、考虑农民口粮供给和生计保障的基础上，将15度以上坡耕地实施退耕还林，并将积极协调有关部门和陕西省，研究拟定南水北调水源区退耕还林规模以及相应耕地保有量和基本农田保护指标的调整方案，报请国务院批准后予以落实。
    二、关于提高补助标准，适当延长补助年限，明确管护费、补助额度的问题
    《总体方案》规定，新一轮退耕还林中央每亩补助1500元，分三次下达。这一政策目前暂不宜调整。一是《总体方案》规定新一轮退耕还林严格限定在25度以上坡耕地、严重沙化耕地和重要水源地15—25度坡耕地。这些耕地的质量决定了其粮食产量和种粮收益都不会太高，现行的补助标准加上退耕还林的综合收益，退耕后农民的收入与退耕前大体持平。同时，新一轮退耕还林工程采取“自下而上、上下结合”的方式实施，农民拥有是否参与新一轮退耕还林的自主权。二是新一轮退耕还林不再限定生态林与经济林的比例，退耕地营造经济林，成林后可获得一定经济收入。而且，允许退耕还林农民林粮间作，发展林下经济，可以缓解因退耕还林造成近期收入减少的问题。三是随着城镇化水平的提高，农民对耕种陡坡耕地的依赖程度降低，部分地区出现了撂荒的现象，一些地区已经自发退耕。中央财政安排新一轮退耕还林补助，主要是引导和支持地方政府推进生态治理。四是省级人民政府可在不低于中央补助标准的基础上自主确定兑现给退耕农民的具体补助标准和分次数额。为了更好地调动农民实施退耕还林的积极性，促进退耕还林工程集中连片形成规模，发挥工程实施的生态效果，我局将积极协调有关部门，综合考虑国家财力和物价上涨等因素，统筹研究延长补助年限、提高补助标准、明确管护费及补助额度的问题。