“关于加强黄河湿地保护的提案”复文(2017年第1123号)

　　黄河是中华民族的母亲河，孕育和传承了光辉灿烂的华夏文明。黄河也是我国第二大河，发源于青藏高原巴颜喀拉山北麓的约古宗列盆地，流经青海、四川、甘肃、宁夏、内蒙古、陕西、山西、河南、山东9个省（区），在山东省东营市垦利县注入渤海。干流全长5464公里，流域面积75万平方公里。黄河流域湿地资源丰富，生态区位重要。根据第二次全国湿地资源调查，黄河流域湿地面积392.92万公顷，湿地率为4.88%，保护黄河流域的湿地对维护区域国土安全、淡水安全、粮食安全、物种安全和气候安全、支撑区域经济社会可持续发展有着极其重要的作用。
　　黄河流域湿地保护在我国湿地保护格局中占有十分重要的位置，但整个流域湿地保护工作仍然面临着一些特殊矛盾和突出问题，正如您在提案中指出的黄河湿地存在立法缺失、全社会缺乏对湿地生态系统重要功能的正确认知、侵占湿地的现象不断发生、湿地资源权属不明确、保护机制不协调、管理体制不顺畅等问题，严重影响了黄河湿地保护管理和治理成效，因此，建立健全严格的保护制度，规范湿地的利用行为，加强黄河湿地保护管理工作迫在眉睫。
　　一、关于认真抓好贯彻落实国务院关于江河湖泊湿地管理各项规定，切实抓好黄河湿地生态保护工作问题
　　2016年，根据中央全面深化改革领导小组的部署，我局牵头起草了《湿地保护修复制度方案》。2016年11月中央全面深化改革领导小组第二十九次审议通过了《湿地保护修复制度方案》，国务院办公厅印发了《关于印发湿地保护修复制度方案的通知》（国办发〔2016〕89号，以下简称《制度方案》）。该《制度方案》涉及湿地保护的几十项制度，涵盖了包括黄河湿地在内的湿地生态系统的全面保护。为了贯彻落实《制度方案》，2017年2月我局在广州市召开了全国湿地保护工作座谈会，就贯彻落实好《制度方案》的相关工作提出了明确要求。5月中旬，我局等8部门联合印发了《贯彻落实〈湿地保护修复制度方案〉的实施意见》（林函湿字〔2017〕63号）。5月底，我局湿地保护管理中心又下发了《关于贯彻落实湿地保护修复制度方案及实施意见的通知》（林湿调字〔2017〕29号）。在短短的时间里，我局等有关部门召开了1次会议，下发了2个文件，就是要求各地必须把《制度方案》的贯彻落实列入重要议程，并扎实推进。各省（区、市）组织制定本省（区、市）贯彻落实《制度方案》的工作方案或实施意见，细化工作任务、落实工作责任、明确工作时限，提出建立湿地保护修复制度的时间表、路线图。要建立湿地保护修复工作部门协调机制，及时协调解决重大问题。黄河流域湿地资源弥足珍贵，必须按照《制度方案》的要求，实行湿地总量控制制度，确保黄河流域392.92万公顷湿地面积不缩减。同时，水利部按照中央改革办工作部署，牵头起草了《关于全面推进河长制的意见》，并由中央办公厅、国务院办公厅联合印发，明确了“推进河湖生态修复与保护，禁止侵占自然河湖、湿地等水源涵养空间”。目前，黄河沿线四川、宁夏、陕西、山东等省（区）已经制定出台了省级全面推进河长制工作方案，对中央《关于全面推进河长制的意见》提出的任务结合实际进行了细化实化。下一步，我局将组织对黄河流域9省(区)贯彻落实国务院《制度方案》等文件精神情况进行检查，督促各省(区)把黄河流域湿地生态保护工作列入议事日程，加大推进力度，进一步加强黄河流域湿地的保护和恢复。
　　二、关于尽快确定黄河湿地面积，依法保护黄河湿地问题
　　2009—2013年，我局组织开展了第二次全国湿地资源调查，根据调查统计,黄河流域湿地面积为392.92万公顷。目前，我局正督促各地根据全面保护的原则，通过省（区、市）人民政府尽快确定和发布地方重要湿地和一般湿地名录，明确湿地范围，并向社会公布，让社会公众知晓湿地在哪里、边界范围在哪里，这是开展保护管理、监督执法等工作的最基础性的工作，也是湿地监督执法和社会参与保护监督的基础。黄河流域9省（区）中，有8个省（区）出台了地方湿地保护条例或办法，我局正指导山西开展地方湿地保护立法工作，争取早日出台，实现黄河流域湿地保护立法、执法工作全覆盖。同时，要求我局各森林资源监督专员办事处加强湿地监督执法，严厉打击破坏侵占黄河湿地的违法行为。我局还不定期开展打击破坏森林、湿地、野生动植物资源的专项行动，把黄河湿地保护作为专项行动的重点任务，强化了黄河湿地的依法保护。
　　三、关于落实管理部门，严肃责任追究问题
　　湿地涉及水、土地、野生动植物等多种资源。目前，我国湿地保护实行综合协调与分部门管理的管理体制。黄河湿地保护也需要国土、财政、发展改革、环境保护、水利、农业、林业、海洋等部门的密切合作与大力支持，仅靠一个部门是难以保护好黄河湿地的。党中央、国务院对生态环境损害责任追究高度重视，2015年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》，要求各地区各部门遵照执行。为贯彻落实《制度方案》，我局正在建立《湿地保护工作约谈机制》，并将湿地保护成效纳入生态文明建设目标评价考核体系，使各级人民政府担负起湿地保护职责。对造成湿地破坏的，将严肃追责。
　　四、关于江河湖泊生态保护要立法问题
　　湿地是指常年或者季节性积水地带、水域和低潮时水深不超过6米的海域，包括沼泽湿地、湖泊湿地、河流湿地、滨海湿地等自然湿地，以及重点保护野生动物栖息地或者重点保护野生植物的原生地等人工湿地。因此，江河、湖泊都是重要的湿地类型。根据湿地保护管理的需要，按照党中央、国务院领导同志的批示精神，以及中央全面深化改革领导小组办公室《贯彻实施党的十八届四中全会决定举措2015年工作要点》的要求，使我国的湿地保护工作做到有法可依，我局正在配合国务院法制办开展湿地保护的立法工作，已经开展了大量的国内外立法调研，组织专家完成了湿地保护法律制度专题研究，起草了《湿地保护条例（征求意见稿）》，多次征求了国务院各有关部门、地方和专家意见。2015年11月，我局向国务院法制办报送了《湿地保护条例（送审稿）》。2015年12月，国务院法制办将其送各有关部门、各省级人民政府、部分湿地保护管理机构、有关科研教学机构等79个单位征求了意见。下一步我局将积极配合国务院法制办做好《湿地保护条例》的审查工作，力争尽快出台湿地保护法规。因湿地包含了江河湖泊，《湿地保护条例》中设立了江河湖泊保护管理与合理利用的法律制度，将使江河湖泊的生态保护做到有法可依和有效保护。