专家解析《湿地保护管理规定》

专家解析《湿地保护管理规定》
拯救湿地，一场环境保护与经济发展的博弈

    近30年来，我国国家级湿地自然保护区内湿地面积总体呈现下降趋势，总净减少面积8152.47平方公里，占全国湿地总净减少量的9%。
    数字背后，折射出湿地面临的危机：城镇化建设、气候变化、干旱、工业污染、过度捕捞，导致湿地的生态功能退化甚至丧失。湿地面积萎缩，继而对气候调节、水源涵养、生物多样性等产生影响。
    5月1日，由国家林业局制定的《湿地保护管理规定》（简称《规定》）正式实施。“终于让国内的湿地保护有法可依了。”在北京林业大学生态法研究中心副主任杨朝霞副教授看来，《规定》“还需可操作性的细则作补充，比如执法、监督、问责、公众参与等，都需要在大的框架下明晰责权利。”
    现状  湿地萎缩引发生态危机
    洞庭熟，天下足。素有鱼米之乡之称的洞庭湖区，而今却备受生态危机的困扰。随着气候变化和人类活动的影响，洞庭湖区的调蓄功能大幅衰退，防洪抗旱形势严峻；湿地功能减弱，区域性、季节性缺水日益严重……
    近日，记者随同“应对气候变化中国行”考察团走进环洞庭湖区，目睹了湿地萎缩引发的生态危机。
    “东洞庭湖湿地面积正在萎缩，以滩涂为主要栖息地的候鸟数量递减明显。”东洞庭湖自然保护区管理局副局长姚毅告诉记者，东洞庭湖湿地的陆地化趋势在加剧，而洞庭湖水位的下降，加速了东洞庭湖湿地向陆地化演变的进程。
    洞庭湖的湿地危机只是一个缩影。
    中科院遥感所调查显示，湿地保护效果差的自然保护区主要分布在长江湿地区、滨海湿地区、三江源湿地区和西南诸河湿地区。23个国家级湿地自然保护区处于非常危险的境地。
    “湿地保护面临重大危机，其生态功能却未引起人们足够重视。”杨朝霞直言，水、土地、动植物是构成湿地的要素。现实的情况是，水资源缺乏，土地被污染甚至挤占，过度捕捞导致动植物锐减，“生态功能在退化，湿地在萎缩，何谈气候调节、水源涵养和生物多样性？”
    值得关注的是，5月1日起，《湿地保护管理规定》和《北京市湿地保护条例》同时正式实施。国家林业局有关负责人接受采访时表示，在国家专门的湿地保护行政法规未出台之前，制定颁布《规定》，先行在林业系统规范湿地保护管理行为，对中国湿地资源保护以及做好《湿地公约》履约工作，借鉴国际上的湿地保护经验等都十分必要。
    “国家规定的出台很有必要，目前全国已有15个省市制订了湿地保护条例，北京市在借鉴其他省份经验基础上制订的条例，比较完善且很具操作性。”杨朝霞说。
    规划保护不再让位于发展
    湿地与森林、海洋并称为全球三大生态系统，被誉为“地球之肾”。但由于人们对湿地功能、价值认识不足，以及气候变化、湿地围垦、环境污染等原因，造成湿地总量不足、湿地呈持续减少的趋势。
    《规定》指出，除法律法规有特别规定的以外，在湿地内禁止从事开（围）垦、放牧、捕捞；挖砂、取土、开矿；排放生活污水、工业废水等破坏湿地及其生态功能的活动。此外，工程建设应当不占或者少占湿地。确需征收或者占用的，用地单位应当依法办理相关手续，并给予补偿。
    “对工程圈占、盲目围垦等不合理利用湿地行为进行遏制，是《规定》的一大亮点。”杨朝霞称，有些地方为了发展，不计代价开发海景地、生态城，“更有一些自然保护区为了拉资金上项目，不顾实际情况地开发旅游。这加剧了湿地丧失、生物多样性的锐减和物种的灭绝。”
    从上世纪50年代以来，我国湿地开垦面积达1000万公顷，全国沿海滩涂面积已削减过半，有“千湖之省”之称的湖北省湖泊锐减2/3。这一数据佐证了杨朝霞的说法。
    《规定》指出，国家对湿地实行保护优先、科学恢复、合理利用、持续发展的方针。“这意味着生态脆弱区不能发展重工业，发展的前提是保护为先，不能超出环境容量。”杨朝霞认为，“分级保护”的方式十分科学，有利于明确各级政府的职责。遗憾的是，并未提到分区管理的理念。
    “《北京市湿地保护条例》就更为成熟，提出了‘分级、分区、分类’管理的模式，这样更有针对性。”杨朝霞解释说，北京市按照湿地生态功能和环境效益的重要性，将其分为国家重要湿地、市级湿地、区县级湿地和一般湿地，并分别采取设立湿地自然保护区、湿地公园、湿地自然保护小区等方式予以保护。比如湿地公园分为湿地保育区、生态功能展示体验区和管理服务区。保育区内只能开展保护、监测等必需的湿地生态系统保护活动；生态功能展示体验区则以生态展示、科普教育和生态旅游为主；管理服务区内可开展管理和服务等活动。
    针对《规定》要求的环境信息公开，杨朝霞评价道：“这是一大进步，让公众和环保组织知道如何监督、维权。然而，不足之处是公开的范围并不明确，怎么公开也没有程序说明。”
    备受公众关注的“湿地生态补偿”，《规划》也有涉及，“因保护湿地给湿地所有者或者经营者合法权益造成损失的，应当按照有关规定予以补偿”。这在杨朝霞看来是个难点，“补偿的范围、方式和标准并未做进一步说明。是按人头还是按面积进行补偿，是针对直接受影响的人群，还是间接造成损失的也要补偿？”
    目前，中国已初步构建湿地保护体系，超过50%的自然湿地资源得到有效保护。中国累计建立湿地自然保护区550多处，国际重要湿地41处，国家湿地公园213处。与此同时，公众对湿地生态环境的认识也在不断提高。
    呼吁  “生态红线”应向耕地看齐
    业内专家表示，长远来看，挽救湿地需建立湿地保护长效机制，尽快健全完善湿地保护立法。
    这样的忧虑不是空穴来风。作为我国第二大淡水湖，洞庭湖面积从1825年的6270平方公里，到2002年已萎缩至2650平方公里。
    面对重重危机，东洞庭湖保护区在部分地区实施了全封闭保护，并在浅水区种植植被、丰富鸟类食物进行人工生态修复。只是，推进过程和效果并不尽如人意。
    “现在的问题是多头管理。”东洞庭湖自然保护区管理局总工程师张鸿无奈地说，完整的洞庭湖被分成几块进行保护。更让张鸿棘手的是，“湿地保护没有立法，资金投入也不畅，保护区目前主要靠项目经费支持。”
    对此，杨朝霞感同身受，“海洋和森林都有专门的法律，湿地保护只能从其他法律中寻找依据，湿地保护国家层面的立法应尽快提上议事日程。”
    杨朝霞强调，在湿地保护法出台前，《规定》发挥着法律依据的重要作用，但目前尚需进一步修改完善。比如生态补偿、信息公开等，只做了原则性的规定，缺乏可操作性的细则。“最大的问题是法律责任不明了。违法侵占湿地作何处罚？公众通过何种方式维权？林业部门的执法又由谁来监督？”
    对于“守法成本高、违法成本低”所导致的权责失衡问题，一直是环境立法被广为诟病的顽症。杨朝霞认为《北京市湿地保护条例》的做法就值得借鉴。
    “条例摒弃了以往按照固定金额范围计罚的方式，对湿地保护违法行为开出了更为科学的‘罚单’。”杨朝霞再次翻开《北京市湿地保护条例》，“该条例可圈可点的是，不仅处罚标准提高了，连计罚方式也进行了改进——以湿地被侵占或毁坏的面积为标准计罚。”譬如擅自开垦、占用湿地或者改变湿地用途者，将以每平方米2000元以上5000元以下的标准处以罚款。
    针对一些地方重发展、轻保护的现状，专家呼吁将湿地保护纳入国家土地利用规划中，对具有国家重要保护价值的湿地，建议由政府购买或行使土地使用权，以满足国家生态安全体系建设需求。
    拯救湿地，这场保护与发展的赛跑依然在继续。杨朝霞期待，“打破林业部门孤独立法的局限，尽快制定更高级别的湿地保护立法，要像保护18亿亩耕地一样，为湿地保护也划定一条‘生态红线’。”
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    《北京市湿地保护条例》于2012年12月27日，经北京市十三届人大常委会第三十七次会议表决通过，于今年5月1日起正式实施。该《条例》的颁布实施使北京湿地保护管理工作首次实现了有法可依。
    目前北京区域内湿地已减至48000多公顷，仅占北京土地面积的2.93%。而新中国成立初期，这个数字为15%左右。
    近年来，北京市开展了滨河森林公园建设、北运河综合治理、永定河生态修复、野鸭湖、汉石桥湿地生态恢复等建设工程，恢复湿地3000余公顷，湿地生态环境逐步得到恢复。2013年，全市湿地自然保护区面积达到2.11万公顷；湿地公园面积达到1094公顷。
    《条例》规定，采集泥炭、采挖野生植物、捡拾鸟蛋等行为处500元以上5000元以下罚款。如果出现抓捕野生动物，破坏野生动物繁殖区和栖息地；投放有毒有害物质、倾倒废弃物或者排放未经处理的污水等行为的，将处5000元以上5万元以下罚款；造成严重后果的，处5万元以上50万元以下罚款。
    此外，据北京市园林绿化局野生动植物保护处处长刘润泽介绍，今年，北京市35万亩平原造林中将恢复1.6万亩的湿地；同时，今年北京将围绕永定河流域、潮白河流域、北运河流域生态治理等重点工程，以湿地公园建设为突破口，重点推进汉石桥、长沟等10个湿地公园建设。（记者  刘垠）