解读《国务院办公厅关于加强林木种苗工作的意见》

国家林业局国有林场和林木种苗工作总站

　　为贯彻落实《国务院办公厅关于加强林木种苗工作的意见》国办发【2012】58号（以下简称《意见》），近日，国家林业局发布了《贯彻落实〈国务院办公厅关于加强林木种苗工作的意见〉的通知》。如何让人们深入了解国办《意见》中的重要政策信息和含义？《意见》形成了哪些政策亮点？贯彻落实《意见》将在哪些方面着力？针对这些问题，国家林业局国有林场和林木种苗工作总站特别对《意见》进行政策解读，以加快推进《意见》的贯彻落实，助推林木种苗事业的快速发展。
　　加快林木良种化是《意见》主线
　　《意见》明确：要“全面提升林木种苗良种化水平”。“到2020年主要造林树种良种使用率提高到75%以上”。
　　解读：这是《意见》发展目标中唯一量化的要求，说明林木良种化建设是林木种苗建设工作的主线和灵魂。
　　为什么林木良种化建设会受到如此重视？
　　首先，林木良种是建设生态林业的最有力保障。当前，我国林业生态建设任务极其繁重，要如期完成林业“双增”目标，一方面，必须大力开展植树造林，每年至少完成8800万亩造林任务，确保森林面积持续增长；另一方面，必须努力提高森林质量，提高林地单位面积的生长量，确保森林蓄积量不断增加。但当前我国造林地的立地条件越来越差，剩下的宜林荒山荒地绝大多数分布在干旱、半干旱或高山、远山地区，造林成活难、巩固成果难。在这种情况下，要完成艰巨的生态建设任务，必须从造林的第一道工序——种苗上挖潜力、寻突破，不仅要保证充足的种苗供应，以满足大规模造林需求，更要大力推广使用良种壮苗，确保林分质量的不断提高。用良种壮苗造林，不但成活率高、生长快、成林早，而且形成的森林生态系统更加稳定、发挥的生态功能更加强大，能有效增进森林健康，增强林木抵抗自然灾害的能力。
　　此外，保证木材安全、粮油安全等巨大需求也需要良种的有力保障。但我国林木良种使用率仅为51%，与国外80%以上的良种使用率相比差距很大，因此，必须加速良种选育工作，大力推广使用林木良种。
　　其次，林木良种是发展民生林业的重要途径。林木良种对增加森林蓄积量、提高林地生产力具有明显效果。据测定，使用良种造林，材积可以增加10-30%。杉木二代种子园种子的遗传增益可达35-40%。桉树采用优良无性系种苗造林，每公顷年生长量可达18 立方米。近几年油茶产业得以快速发展，最重要的原因是选育出了一大批能够亩产茶油50公斤以上优良品种的结果。林木种苗是实现收入倍增计划的最大潜力，是促进山区林农脱贫致富和区域经济发展的重要突破口。全国592个重点扶贫县中有496个在山区，山区脱贫致富优势在山，希望在经济林，其突破口就在于种苗，在于良种。
　　可见，林木良种是林业增产增益的重要内因，是治本之策，在建设现代林业中始终发挥着“原动力”的作用，这就是《意见》将林木良种化作为主线的原因。
　　提升供给能力是根本任务
　　《意见》要求：强化林木良种基地建设，提高良种生产能力。完善生产供应体系。加强林木良种采收、加工、检验、贮藏管理，建立由省级林木种苗管理机构统一调剂的供应机制。建设保障性苗圃，满足重点工程和林农造林需求。
　　解读：保障种苗供应是林木种苗工作的根本任务。要落实《意见》提出的全面提升种苗生产供应能力的要求，重点要从强化林木良种生产体系和苗木生产体系两个方面入手。
　　强化林木良种生产体系方面，要解决良种生产供应能力不足的问题，一方面要加强对包括226处国家重点林木良种基地在内的700多处林木良种基地的管理，不断提高重点林木良种基地林木良种产量和品质，促进基地升级换代，完善以国家重点林木良种基地为骨干、省级重点林木良种基地为补充的林木良种生产体系，使基地供种率在目前63%的基础上大幅提高；另一方面要让年产300万公斤有限的林木良种发挥最大的作用。特别是《意见》还提出，要建立省级林木种苗管理机构统一调剂的良种供应机制，要求省级种苗机构将本省（区、市）重点基地生产的林木良种统一收储，再根据造林计划科学有效地进行分配，并做好余缺调剂，这是提高良种使用效率的重要途径，因此要高度重视，全力做好。
　　强化苗木生产体系方面，国家林业局将确定保障苗圃应具备的基本条件，再由省里根据本省实际情况，确定本省（区、市）保障性苗圃，报国家林业局备案，充分发挥这些苗圃的装备优势、技术优势、品种优势，并结合林木良种补贴政策对这些苗圃进行重点扶持，将其打造成苗木生产供应体系的“旗舰”，重点培育重点工程造林和林农造林所需的良种苗木、育苗周期长的生态苗木、珍贵树种苗木。城市绿化树种、花卉等，要以市场需求为导向，大力培育高规格、多品种苗木，推动种苗产业发展。并通过提供信息指导、优良品种、生产技术等，大力采用全光喷雾育苗、容器育苗、组培育苗等新技术，提高育苗质量，稳定生产数量，形成生产基地化、育苗良种化、质量标准化和市场规范化的苗木生产供应体系。
　　严格执法创造良好市场环境
　　《意见》要求：严格执行林木种苗生产经营许可、检验检疫、标签、档案等管理制度。加强质量监管，及时发布种苗质量检验信息，依法打击制售假、劣种苗和植物新品种侵权等行为，健全种苗行政执法和质量监督体系。整顿和规范种苗市场秩序，打破地方保护，促进公平、有序竞争，为种苗产业发展创造良好的市场环境。
　　解读：提高种苗行政执法能力、创造良好的市场环境，是保障林木种苗工作有序开展的重要手段。
　　《种子法》实施以来，我国在林木种苗执法方面取得了明显成效。逐步建立了种苗执法体系；依据《种子法》等法律法规持续开展执法检查，全国共查处种苗违法案件2000多起，涉案金额近亿元，有效遏制了林木种苗违法行为，保护了林木种苗生产、经营和使用者的合法权益；出台了一系列《种子法》配套规章，国家方面共出台了16个部门规章和规范性文件， 各地制定出台了100多件配套规定、400多项地方标准，基本形成了以《种子法》为主体，地方法规、部门规章和地方政府规章等相配套的林木种苗法律、法规和技术标准体系；建立和规范了林木种苗质量监督抽查制度，从2002年开始，国家林业局每年对当年的林业重点工程使用种苗质量的抽查结果进行通报，使林木种苗质量管理实现常态化，促进了林木种苗质量逐年提高，种子和苗木样品合格率由2002年的35.1%和81.7%分别提高到90%以上；建立和完善了林木种子生产经营行政许可、标签和档案制度，使全国发证率由2002年的13%提高到目前90%以上，林木种子苗木档案制度的建立，逐步实现了种苗质量可追溯管理。
　　按《意见》要求，提高种苗行政执法能力今后还需做好5个方面工作：
　　一是继续加大《种子法》宣传力度，建立林木种苗法制宣传的长效机制。
　　二是抓紧出台《种子法》配套规定，继续推动地方出台《种子法》地方实施条例。目前，全国已有24个省区出台了《种子法》地方配套法规，尚未出台地方配套法规的，要加快立法步伐；要根据国家出台的种苗法规和标准制定适合本地实际的配套规定和标准，为依法管理林木种苗工作提供法律依据。
　　三是继续加强林木种苗质量全过程监管。继续强化林木种子质量监督和管理，加强林木种子生产、加工、包装、贮藏、检验等环节全过程质量监督，将林木种苗质量监督关口前移，由林木种苗形态指标向遗传品质延伸，强化种源管理；加大林木种子质量监督抽查力度，重点是监督抽查重点林业工程及油茶产业发展使用的林木种子质量，建立健全林木种子质量抽查通报和跟踪检查制度，杜绝不合格林木种苗用于造林；加快林木种子质量检测技术创新，增强监督实效，保障林业建设用种安全。
　　四是继续落实各项制度，规范林木种苗市场。严格林木种苗各项行政许可和行政审批程序，以把住林木种苗市场准入关为重点，加强对林木种子生产、经营许可证核发的管理，严格申请人资格和条件审核，提高办事效率，提供优质服务；强化对被许可人的动态监管和服务，尤其是事后监督检查，创新监管方式，改善监管效果，提高执法能力。以种苗质量监督抽查为抓手，推动种苗标签、档案制度落实，规范种苗生产经营行为。
　　五是进一步加大林木种苗案件查处力度。进一步规范林木种苗生产经营秩序，严格林木种苗市场准入，依法打击生产经营假劣林木种苗、未审先推、破坏种质资源、抢采掠青、无证、无签、乱引、乱繁、乱采林木种子等违法行为，强化林木种苗购销环节管理，严查不正当竞争行为，坚决取缔无证和依法查处超范围生产经营行为，加强林木种苗质量监督，创造公平、公正的市场环境；协调执法关系，形成执法合力，联合公安、海关、工商、质检等部门，严厉打击林木种苗违法行为。
　　以社会化服务带动产业发展
　　《意见》明确：因地制宜发展绿化苗木、木本油料、中药材和竹藤花卉等特色种苗产业，打造优势品牌，形成种苗生产、交易、流通和售后服务产业链。加大对种苗生产龙头企业的扶持力度，充分发挥其示范辐射作用，带动农户发展设施生产和规模种植。加快区域性交易市场建设，拓展互联网交易平台，创新流通方式。
　　解读：社会化服务是促进林木种苗产业发展的重要内容。
　　林木种苗产业是朝阳产业，当前，一系列造林绿化工程的实施，吸引了更多的社会资本投入到种苗生产与经营中，吸引了更多农户转型加入到种苗生产中来，促进了了林木种苗产业的蓬勃发展。据测算，林木种苗产业年产值已突破2000亿元。但从2013年春季全国林木种苗供应情况看，全国林木种苗虽供应充足，但常规造林树种种苗有较大剩余。究其根源，信息不灵、市场不畅、引导不力是其主要原因。
　　针对林木种苗产业发展和社会化服务，贯彻落实《意见》还要强化抓好以下3个方面工作：
　　一是做好信息引导工作。当前一些珍贵阔叶、优质乡土、彩化观赏等绿化种苗，特别是大规格苗木供不应求，另外以油茶为代表的木本油料树种种苗和中药材、竹藤花卉等特色种苗也是种苗产业发展的方向，各地要及时通报市场信息，引导大家培养优势树种，创立特色品牌。同时强化龙头企业的引领、示范和带动作用，既能增强企业实力，又能带动中小育苗户致富，同时也能为地方经济作出贡献。
　　二是建立区域性市场和其他各类市场，为林木种苗生产经营提供交流、交易平台。国家林业局已在东北、西北、华东和华中4个大区内分别建立了一处国家级种苗交易市场，在此基础上，还将在西南、华南两个大区建立新的国家级种苗交易市场，同时，鼓励发展其他各类种苗交易市场。
　　三是创新流通方式。随着电子商务的不断完善与成熟，拓展林木种苗互联网交易平台十分必要，不仅可以让种苗买卖双方少跑路、少花钱，还可以让他们买到放心苗，卖出好价钱。为此国家林业局将在国家种苗网上研发推出 “林木种苗网上交易系统”，建立买家和卖家的信息资料库，开通支付宝等结算方式和实时圃地视频等功能，让广大种苗生产经营者坐在家中就可以进行买卖，达到快捷、经济、高效、安全交易的目的。同时，各地应根据自身条件推进流通方式创新。
　　科技助推良种选育进程
　　《意见》明确：将主要造林树种良种选育纳入各级各类科技计划，制定主要用材树种、经济树种、能源树种以及观赏树种的长期育种计划，建立良种选育区域协作机制，坚持常规育种与生物技术育种相结合，加快良种选育进程。
　　解读：依靠科技加快我国林木良种选育进程是我国林木种苗工作的一条重要经验。
　　我国主要造林树种系统的林木良种选育工作始于上世纪70年代，有近50个树种实现了良种化造林，杨树和桉树实现了多代品种更新，杉木和松树分别进入了三代和二代遗传改良阶段。然而与国际先进水平比较，我国林木良种选育工作仍然存在明显差距。首先，人工林生产还处于低产值、微效益的状态；其次，良种育种目标单一，高抗、优质的林木新品种非常缺乏，大量的干旱、半干旱地区没有优良林木良种可用，单一树种（无性系）营造的人工林面临虫害的严重威胁，较少针对最终用途培育专用良种；第三，良种遗传改良程度低。虽然我国多数造林树种都开展了种源试验和优树选择，但除了杉木、马尾松、落叶松和桉树等长期坚持开展遗传改良研究的树种，已进入高世代育种阶段以外，大多数树种的大宗用种供应仍停留在母树林采种和优良种源利用阶段，林木种子园种子还不能满足生产的需要；第四，缺乏持久的育种策略、技术及基地的支持。目前，我国的良种选育的科研资源集中在高校和科研院所，主要是以课题组为单位，是师傅带徒弟的模式。课题结束了，师傅离开了，徒弟毕业了，一些技术资料、研究材料等关键的资源也就随之失传了。同时，相同领域的众多课题组各自为战，缺乏交流，信息、成果很难共享，导致重复研究、育种效率低下。多数树种的良种选育缺乏有效的协作，以及种质资源和技术的共享机制。
　　结合林木育种本身的长周期生物学特点，制定国家对于重要林木树种的育种长期支持计划，势在必行。
　　首先，要按照树种和种源区域适应性特征、树种的繁育生物学特性、森林的培育目标，以及现有良种选育工作基础，制定分不同育种区的长期育种计划和策略，实现育种区内的育种效益、遗传资源利用和技术共享程度的最大化。第二，要充分重视和加强优良种质资源收集、保存、评价和利用工作。按树种和区域适应性特点，发展切实可行的种质创新和育种策略；建立野外和室内新技术相结合的国家林木种质资源长期保存库建设；加强新创制种质的区试和综合评价研究，实现育成一批，推出一批和贮备一批林木新品种的可持续发展战略目标；第三，要加强多世代轮回育种理论的应用研究。构建科学的林木多世代轮回选择策略，不断拓宽育种群体的遗传基础；严格控制种子生产群体中亲本的亲缘关系，防止近交衰退，保持育种的长期效益；第四，加强不同树种的繁育生物学基本特性研究，研发科学、高效的林木良种繁育和种子园建立、经营管理新技术。加强新型矮化种子园营建与种子丰产技术的研发，加速遗传品质好、增产效益高的林木良种的生产，推进林木良种的升级换代。
　　对于分布区广泛的我国主要造林树种如松、杉、杨、桉、油茶、核桃等，可整合国内主要的育种技术研究力量，依托于国家和省级重点林木良种基地，分树种建立产学研紧密结合的全国林木育种技术协作组。将主要造林树种长期育种纳入各级各类科技计划，安排持续稳定的财政资助，建立长期育种综合实验基地，持续开展新种质创制和新品种选育，整体高效推进主要造林树种良种选育和良种基地建设进程。
　　政策创新保障种苗事业发展
　　《意见》明确：要“逐步完善国家、省级林木良种补贴制度，鼓励建立市、县级林木良种补贴制度。制定林木种子贮备管理办法，加强种子收购、检验、储存、更新及管理。”
　　解读：近年来，从国家到地方，扶持林木种苗发展的政策逐步完善。从2010年起，中央财政开始启动了林木良种补贴试点工作，对国家重点林木良种基地和培育良种苗木进行补贴。在中央财政实施林木良种补贴之后，河北、江苏、浙江、河南、重庆、新疆等十几个省（区）也启动了省级林木良种补贴试点工作。通过3年的试点，取得了阶段性成果和显著成效：一是社会对林木良种的认识得到了进一步提高；二是林木良种的产量和质量得到了提升，据不完全统计，2011年种子园生产林木良种34.6万公斤，比2009年的23.4万公斤增加了47%，生产优良穗条3.9亿株，比2009年的1.35亿株增加了187%；三是林木良种苗木培育调控作用也初见成效，缩小了良种苗木与普种苗木之间的价格差异，降低了良种生产使用成本，真正让农民得到了实惠，提高了农民使用林木良种的积极性和自觉性。林木良种补贴政策已成为一项领导重视、社会满意、群众得利的好政策。今后还要进一步完善国家、省级林木良种补贴制度，加大对林木良种的支持力度,必将对加快我国林木良种化进程，提高森林资源质量和林地生产力，促进林业发展方式转变和林农增收起到积极的推动作用。
　　建立林木种子贮备制度、设立种子贮备专项资金的制度创新是当前的重要工作之一。我国地域辽阔,气候复杂多变,自然灾害频繁发生，且林木种子生产大、小年现象十分突出，年度间种子产量的丰歉变幅不定 。由于我国林木种子贮备制度尚未建立，资金不足，各地无法及时开展林木种子收购、储存及更新，直接导致遭受自然灾害或遇到结实小年时，种子供应不足，造成供种结构性矛盾突出。建立林木种子贮备制度，设立种子贮备专项资金，可以进一步加强种子收购、检验、储存、更新和管理，以丰补歉，确保每年全国8800万亩造林任务的顺利完成。
　　强化机构建设的“筋骨”
　　《意见》要求：“要强化各级林业部门的林木种苗管理职能，明确管理机构，落实工作责任。地方政府要将属于公共服务范围的种苗管理工作经费纳入同级财政预算。加强种苗管理机构标准化建设。”
　　解读：从2011年开始国家正式启动了全国地市、县级林木种苗机构能力建设项目，两年来共投资7000多万元，在11个省、区开展了试点工作。项目的实施对地市、县级种苗机构建设发挥了重要的作用，推进了全国种苗机构及能力建设进程。至“十一五”末，全国已有30个省（区、市），大兴安岭、龙江森工集团成立了种苗管理站，200多个市、1300个县（市）建立了林木种苗管理机构，特别是2010年11月全国种苗工作会议的召开和《全国林木种苗发展规划（2011-2020年）》印发以来，林木种苗管理机构建设有很大进展。31个省（区、市）中有17个省（区、市），2个森工集团种苗管理机构参照公务员法管理，海南省成立了海南省林木种（子）苗站。山西、新疆、四川等省区相继成立了地（市）县级种苗站122个，为各级种苗生产、经营及社会化服务创造了有利条件，初步形成了比较完备的林木种苗管理体系，机构建设和基础设施保障能力得到有效提升。
　　各级政府、林业主管部门要充分认识林木种苗工作在建设生态林业、民生林业上的基础作用与保障作用，明确林木种苗工作属于公共服务范畴，将其管理经费纳入同级财政预算是实现林木种苗工作发展目标的基础。因此如何建立和完善各级林木种苗管理机构，是关系到林木种苗事业能否进一步发展的根本问题；还要进一步明确各级种苗机构及其职能，稳定人员编制和经费来源、健全管理制度、落实工作责任是今后工作重中之重；在以上工作的基础上，为提高林木种苗行业管理和经营管理水平，进一步有效地发挥各级林木种苗站的作用，着手开展种苗机构的标准化建设，这是当前乃至今后一个时期种苗机构建设方面的重要工作内容。
　　加强标准化种苗机构建设方面，根据《意见》要求，结合当前全国林木种苗工作的现状和机构建设情况，我们正在着手制定《林木种苗站建设标准化规范》。该规范适用于全国各级林木种苗站建设和管理工作，主要内容包括机构性质及编制；机构形式及经费；职能分工及人员配置；基础设施建设；站内管理相应要求；业务管理及相应要求；工程管理及要求；种苗站标准化评定与验收等等。争取尽快下发该规范，采取先试点，再逐步铺开的方法开展建设。