联合国森林论坛第十一届会议《2015年后国际森林安排决议》解读

发挥联合国主渠道作用 构建全球森林治理体系

——联合国森林论坛第十一届会议《2015年后国际森林安排决议》解读

　　中国绿色时报9月29日报道（作者  吴志民  郑重  丁洪美）　国际森林问题经过20多年的艰苦谈判，在2015年5月召开的联合国森林论坛第十一届会议上，全球森林治理的许多机构和机制等关键问题的谈判都取得了重大进展。会议讨论了未来全球森林治理体系的构建，通过了《我们憧憬的国际森林安排》部长宣言和《2015年后国际森林安排决议》（以下简称《决议》）成果文件。这两项重要成果被纳入了联合国发展峰会审议通过的新的全球可持续发展议程的考虑范围，决定了未来15年全球森林政策走向和全球林业可持续发展战略，对提高森林在全球可持续发展中的战略地位有着重要意义。
　　《决议》充分肯定了国际森林安排自形成以来取得的成就，特别是联大通过的《国际森林文书》以及森林合作伙伴关系作出的贡献，同时强调加强国际森林安排仍面临诸多挑战，各成员国应继续努力，为森林可持续经营的推广和实施作出贡献。
　　回眸——肩负森林使命　迎接时代挑战
　　9月25日联合国发展峰会正式通过2015年后发展议程和可持续发展目标，以替代“千年发展目标”，为全球可持续发展进行顶层设计。将森林全面融入新的可持续发展目标，显示了国际社会对于森林在消除贫困以及应对气候变化方面起到的关键作用的认识正在不断增强。
　　20世纪90年代，一系列环境事件的发生引起了各国政府和人们对环境问题的高度关注，掀起了一场国际环境治理热潮。森林约占全球陆地面积的1/3，拥有重要的生态功能，是全球环境领域的重点要素之一。1980年至1990年间，全球森林平均以每年990万公顷的面积减少，其中热带发展中国家平均每年减少森林1360万公顷，全球森林资源面临严峻挑战。因此，在环境与可持续发展的国际浪潮下，国际社会也开始了积极的国际森林治理探索之路。
　　1992年，在巴西里约热内卢召开的联合国环境与发展大会是全球可持续发展历史上的一个里程碑，不仅确立了世界各国在可持续发展和国际合作中的一般性原则，而且推动了全球可持续发展战略的实施。发达国家试图在会上通过一个具有法律约束力的森林公约，但由于森林问题的复杂性和重要性，发展中国家与发达国家利益分歧巨大，双方最终在妥协下通过了一项不具法律约束力的《关于森林问题的原则声明》。该声明是全球首个关于森林问题协商一致的意见，全文共提出了15条供各国参考的森林问题原则，包括主权原则、可持续发展原则及森林可持续经营原则等。会议达成的《21世纪议程》在第十一章中还专门论述了毁林问题，内容包括维持森林的多种功能、加强森林可持续经营、促进森林的有效利用、加强对森林管理的规划。
　　为继续推动国际森林问题谈判，联合国经社理事会于1995年至1997年和1997年至2000年间，在联合国可持续发展委员会下分别设立了政府间森林问题工作组和政府间森林论坛。但是由于各国对森林主权、法律和政策等问题存在严重分歧，谈判举步维艰，成果甚微。
　　2000年10月，在联合国可持续发展委员会第八次会议建议下，联合国经社理事会成立了联合国森林论坛（UNFF），其目标是促进所有类型森林的经营、保护和可持续发展；同时成立了森林合作伙伴关系（CPF），协助UNFF工作。迄今，UNFF已召开了11届会议。2007年举行的UNFF第七届会议通过了《关于所有类型森林的不具法律约束力文书》（以下简称《国际森林文书》）。《国际森林文书》是各国政府推进森林可持续经营的政治承诺，也是国际森林问题谈判的里程碑和新起点。按照UNFF通过的《2007年-2015年多年工作计划》，UNFF第十一届会议成为决定未来全球森林治理体系的关键节点。
　　进程——全球森林治理体系的过去、现状和未来
　　在UNFF第十一届会议上，经过两周的激烈交锋与论战，各成员国在最后时刻通过了具有里程碑意义的《2015年后国际森林安排决议》。《决议》全面细致地对2015年至2030年的国际森林安排作出了明确阐述，具有很强的指导性和可操作性，决定了未来15年全球森林政策走向和全球林业可持续发展战略，对提高森林在全球可持续发展中的战略地位有着重要意义。
　　根据《决议》，新国际森林安排包括UNFF及其成员国、UNFF秘书处、森林合作伙伴关系、全球森林资金网络和UNFF信托基金，并欢迎国际、区域和次区域组织和进程、主要群体和其他利益攸关方参与，有效期至2030年。国际森林安排的主要目标是：履行《联合国森林文书》，推动全球森林可持续经营；加强森林对2015年后发展议程作出的贡献；促进国际合作，包括南北合作、南南合作及三边合作，以及各级公私伙伴关系和跨部门合作。《决议》强调，2015年后国际森林安排应以透明、有效、高效和负责任的方式运行，且应为其他涉林协议、进程和倡议提供附加值，并促进一致性、合作与协同增效。
　　联合国森林论坛
　　UNFF为联合国经社理事会附属机构，向联合国所有成员开放，目前共有197个成员国，秘书处位于美国纽约联合国总部。UNFF主要作为全球林业政策协调和对话平台，加强各国对实现森林可持续经营的政治承诺，提高森林对全球发展目标的贡献，促进国际合作等。
　　UNFF自成立以来取得了诸多成就，2006年设定了4项全球森林目标，2007年达成了《国际森林文书》，初步建立了全球林业政策框架。在UNFF的推动下，联合国大会决定将2011年定为联合国森林年，将每年3月21日定为国际森林日，各国纷纷开展相关庆祝活动，有效地提升了公众对森林多种功能和重要性的认识。通过UNFF的努力，森林被纳入联合国可持续发展大会成果文件《我们憧憬的未来》及联合国可持续发展目标等重要全球议程，森林在全球政治中的地位得到凸显。
　　然而，UNFF机制也存在许多不足，特别是UNFF缺乏有效的全球森林资金机制，无法支持发展中国家开展森林可持续经营，其决议也没有得到全面落实；面对全球森林功能破碎化的局面，UNFF缺乏协调其他国际公约和机构的有效途径；在机构安排方面，UNFF秘书处缺乏足够的人员和资金支持，大量职责无力完成。
　　针对上述情况，《决定》重申了UNFF作为全球唯一林业政策制定、协调和对话平台的作用，提出推动制定一致和协调的林业国际政策，强调了高级别政治参与的重要性。新国际森林安排将UNFF以往两年一次会议改为每年一次会议，并视情况召开高级别会议，以加快实施森林可持续经营，解决全球涉林挑战和新出现的问题。
　　未来UNFF将实现由单一政策对话向兼顾实施森林可持续经营方向转变。《决议》规定，UNFF将开始负责评估论坛在执行其决议和决定、《国际森林文书》和战略规划方面取得的进展，加强森林政策的一致性、对话与合作，推动全球涉林进程的协同效应，回顾森林可持续经营资金的可获得性，并就上述工作提出建议。UNFF还将致力于推动森林可持续经营最佳实践的分享。
　　《联合国森林文书》
　　《国际森林文书》由2007年第六十二届联合国大会62/98号决议通过，其核心内容是加强各级有效实施森林可持续经营的政治承诺和行动，实现全球森林的共同目标；增强森林对实现千年发展目标，特别是与脱贫和环境可持续发展目标在内的国际发展目标的贡献；为国家行动和国际合作提供框架。
　　《国际森林文书》涉及所有类型森林，确立了全球林业发展目标；提出了国际社会和各成员国应采取的政策措施。《国际森林文书》要求各国加强对实行森林可持续经营的政治承诺，制定和实施国家林业发展战略和计划，将林业发展纳入国家经济社会发展的总体战略，建立和实施林业发展的资金机制，加强林业立法、执法和行政管理，鼓励全社会办林业，加强林业科研和教育，积极开展区域和全球林业合作等，并要求各国对文书的执行情况进行监督、评估和报告。
　　《国际森林文书》是在10多年谈判基础上形成的全球森林治理最全面、最重要的文件，被认为是未来林业国际法的基础，为全球森林可持续经营提供了一个政策框架，为国家、区域和全球层面执行森林可持续经营提供了一套全面的框架，也提高了森林在全球政策平台中的地位。然而，由于《国际森林文书》非法律约束力的性质，缺乏有效的资金、技术转移和能力建设以及监测评估和报告机制，因此执行成果有限。
　　《决议》肯定了包括全球森林目标在内的《国际森林文书》的继续有效性和价值，强调需要加强和促进各级的执行，评估2007年以来的涉林进展，决定根据2015年后发展议程，将全球森林目标延期至2030年，并将《国际森林文书》更名为《联合国森林文书》，敦促成员国将《联合国森林文书》作为实施森林可持续经营和2015年后发展议程中涉林国家行动和国际合作的综合框架。
　　全球森林资金机制
　　由于发达国家与发展中国家在经济和能力上存在巨大差距，在履行《国际森林文书》中，向发展中国家提供用于执行的资金和技术协助是必不可少的执行机制。然而，《国际森林文书》中并未对资金问题给予明确安排，因此，资金问题成为国际森林谈判长期的重点议题。由于一直以来国际森林安排对执行方式的努力大多在政策建议和协商上，没有达成实质性行动，因此资金的供给仍然未能解决。
　　当前，国际森林安排和《国际森林文书》仅有的执行机制是UNFF于2009年建立的协调机制进程，负责协助各国筹集林业资金，简化从各种渠道获得森林可持续经营资金的程序等8项任务。自成立以来，协调机制进程通过召开会议了解了小岛国、低森林覆盖率国家和最不发达国家的林业资金需求，并筹得了240万美元外部资金。然而，各主要国际林业资金渠道没有为协调机制进程提供实质性支持，其职能未能充分发挥，在促进全球森林可持续经营筹资领域的作用也十分有限。为此，协调机制进程远远没有达到发展中国家对资金支持的预期，全球森林可持续经营未来还需要更加完善的资金机制。
　　《决议》重申了所有森林融资需求没有唯一的解决办法，公共和私营、国内和国际、双边和多边渠道的所有利益攸关方需要共同开展行动。为了加强协调机制进程，并加强有效性，决定将协调机制进程升级为“全球森林资金网络”，帮助各国制定国家森林资金战略，为实施森林可持续经营调动资源，在国家森林规划或类似规划的框架内，获取现有渠道资金，以实施森林可持续经营。“全球森林资金网络”还负责开展能力建设项目，以提升发展中国家申请和执行国际林业项目的能力。《决议》还邀请全球环境基金和绿色气候基金在资金、人员等方面支持“全球森林资金网络”的工作。
　　森林合作伙伴关系
　　联合国经社理事会在其2000/35号决议中邀请联合国有关机构、国际和区域组织开展合作，从而形成了森林合作伙伴关系（CPF）。CPF是一个非正式的、自愿参与的平台，由14个国际组织、机构和秘书处组成，包括联合国粮农组织、国际林业研究中心、国际热带木材组织、国际林联、生物多样性公约秘书处、全球环境基金、防治荒漠化公约秘书处、联合国森林论坛秘书处、联合国气候变化公约秘书处、联合国开发计划署、联合国环境署、世界农用林中心、世界银行、世界自然保护联盟。
　　CPF的主要任务是协助UNFF及其成员国工作，并增进伙伴关系成员在与森林有关的活动中的合作和协调。《国际森林文书》也要求CPF成员支持《国际森林文书》，并在文书成员国开展相关履约工作。
　　CPF成员机构在全球林业行业的重要地位和影响力，使森林可持续经营的全球认同得以提高。CPF也是国际森林安排重要的国际林业信息来源。CPF自成立以来，为国际森林安排和森林可持续经营提供了许多综合专家意见，如共同向联合国可持续发展大会提交关于“里约+20和森林”的文件；向UNFF提供林业信息和技术支持，包括发布了《2012年全球林业资金研究报告》；还通过专家小组和会议等途径，帮助UNFF改进国家报告等工作。
　　然而，CPF的自愿性质和薄弱的机制安排也使其存在许多工作安排上的缺陷，导致CPF没有完成其支持论坛工作的职责。首先，CPF作为一个非正式、自愿性的机制，没有独立的机构安排，缺乏固定的工作安排和工作分配模式，没有确立明确的工作方案和目标，因此成员缺乏参与感、缺乏协调；其次，CPF不具备支持相关活动的专项资金，导致成员机构存在参与积极性低、开展具体工作困难等问题。从CPF的实际产出来看，CPF成员机构所开展的林业相关工作依旧围绕各自的工作重点进行，各自为政，没有形成有效的合力支持UNFF的相关工作，这实际也进一步加剧了全球森林治理体系的破碎化。
　　《决议》重新确定了CPF的核心职能，包括：支持UNFF及其成员国的工作；为UNFF提供科技建议；加强各成员组织机构之间的一致性以及各级政策和项目的合作与协调；促进《联合国森林文书》的履行，包括全球森林目标的实现和森林为2015年后发展议程作出的贡献。
　　《决议》重申CPF应以公开、透明和灵活的方式运作，继续接受UNFF的指导，定期回顾有效性并向UNFF会议提交协调的信息和进展报告。《决议》鼓励CPF及其成员组织机构通过签署多边谅解备忘录，制定正规的工作程序，有效履行职能；积极考虑吸收具有重要涉林专业知识的额外成员；明确CPF所有或部分成员集体行动的优先事项，进一步开展联合行动；呼吁各国和CPF成员组织管理机构设立支持CPF工作的专项资金，以达到协同增效的目的。
　　联合国2015年后发展议程和可持续发展目标
　　在2000年9月联合国首脑会议上，189个国家领导人签署了《联合国千年宣言》，就消除贫穷、饥饿、疾病、文盲、环境恶化和对妇女的歧视等问题，商定了一套有时限的目标和指标，这些目标被统称为“千年发展目标”（MDG），被置于全球议程的核心。但是，由于当时森林的社会影响力有限，MDG中并没有体现森林应有的地位和作用。森林只位于“目标7：确保环境的可持续能力”中“减少生物多样性的丧失”子目标中的“减少毁林和森林退化”这一表述中。
　　随着MDG于今年9月到期，联合国在2011年开始着手草拟取代MDG的2015年后发展议程。2012年举行的联合国可持续发展大会“里约+20峰会”又决定制定一个“可持续发展目标”（SDG）。SDG致力于将2015年后发展议程的焦点由人类发展拓展至强调经济、社会、环境三位一体的可持续发展；将2015年后发展议程的目标范围由发展中国家扩大至所有国家，形成所谓普遍性的发展议程。2014年7月负责草拟SDG的“开放工作组”向联大提出了17项目标及其具体指标，并在今年9月25日获联合国峰会通过。相比MDG，森林问题在2015后全球发展议程中的地位在这次会议中得到大幅提升。在全球可持续发展目标中，森林与生物多样性、荒漠化等问题共同成为陆地生态系统保护目标。另外，在其他目标中，比如气候变化、水资源、减贫等目标中，都有涉林表述，国际社会对森林的影响和作用的认识有了质的跨越，森林问题已经融入全球可持续发展的各大议题。
　　《决议》高度赞赏了联大可持续发展目标开放工作组在其提议的可持续发展目标中，肯定了森林及森林可持续经营的价值，并强调森林可以为实现2015年后发展议程、消除贫困、促进人类社会可持续发展目标作出更大贡献。《决议》强调了应确保国际森林安排与2015年后发展议程和多边涉林协议之间的协调和一致性。UNFF应成为执行、协调和评估2015年后发展议程涉林目标的工作机制，向可持续发展高级别政治论坛报告工作进展，在其战略规划中考虑其在2015年后发展议程执行中的作用和贡献。
　　其他国际森林安排
　　《决议》强调，要加强森林可持续经营的监督、评估和报告机制，进一步简化和协调报告形式，邀请成员国开展监督、评估工作。《决议》还重申了区域和次区域参与、主要群体和其他利益攸关方参与的重要性，强调进一步开拓参与方式，促进以上各方对UNFF和国际森林安排的贡献。
　　《决议》决定UNFF应该制定2017年-2030年间战略规划，并与国际森林安排的目标相一致；决定2024年开展国际森林安排有效性中期评估，可考虑达成有法律约束力的森林公约、设立自愿性全球森林基金等选项，在2030年开展最终评估；呼吁包括金融机构和其他有能力机构在内的捐助国政府和国际组织向UNFF信托基金捐款，支持UNFF相关工作。
　　中国——展示大国外交风范　体现发展中国家意志
　　UNFF第十一届会议上，中国代表团本着尊重历史、重视现实、协商包容、合作共赢的原则，充分认识多边谈判的复杂性，采取主动姿态，积极与各方代表深度沟通，加深理解，达到了弥合分歧、凝聚共识的目的。中国国家林业局副局长张永利在部长级会议中阐明了中方关于2015年后国际森林安排的国家立场，得到各方的高度评价。中方代表在论坛谈判中展示了大国外交风范，谈判结果充分体现了中国以及大多数发展中国家的意志。
　　2014年10月，中国、奥地利、加拿大、芬兰、德国、瑞士和美国共同在北京成功举办“2015年后国际森林安排研讨会”暨联合国森林论坛国家倡议会议。这次会议搭建了国际交流平台，让各国代表充分发表各自的主张，让不同观点在互动中逐渐交融，达到了弥合分歧、凝聚共识的目的，为UNFF第十一届会议构建全球森林治理体系政府间谈判奠定了良好基础。
　　《决议》高度评价了中国主办的联合国森林论坛国家倡议会议，赞赏各国、国际组织和其他利益攸关方在推动国际森林安排进程中作出的贡献；明确表示，这些努力为推动国际森林安排进程发挥了重要作用。
　　中国政府高度重视UNFF第十一届会议，派出了由外交部和国家林业局组成的中国代表团。代表团出发前准备充分，制定了谈判对案，在两周的谈判中，代表团夜以继日，克服各种困难，协调各方立场。中国代表的发言和核心关切在《决议》中得到了充分的体现，中国林业的国际影响力得到有效提升。
　　国家林业局对外合作项目中心常务副主任吴志民被推选为主席团副主席，这是中国人第一次担任UNFF主席团副主席一职，彰显了中国林业国际影响力的提升。
　　论坛之所以能最终通过具有里程碑意义的成果文件，主要是由于国际社会有共同的政治意愿，联合国成员国不希望维持现状，都有求变的共同目标，致力于推进国际森林安排进程。但是，各国在如何实现目标上存在巨大分歧。中国充分发挥新兴国家影响力，通过不同渠道，积极与各方交流沟通，多方斡旋，在谈判中发挥了建设性作用。
　　过去20年，中国在UNFF这一平台上实现了由作为旁观者“跟着走”，到作为当事者“参与谈”，再到作为引领者“主动推”的角色转变。如今，中国已经成为国际森林问题谈判中不可或缺的重要力量。